Meerwaarde systemisch werk vanuit verschillende
rollen

De afgelopen vijfentwintig jaar heb ik vanuit verschillende rollen bijgedragen aan gebiedsgericht werken. Het grootste deel van die tijd was ik mij er totaal niet van bewust dat ik de taal van systemisch werk miste, of dat deze complementair zou kunnen zijn aan de werkwijze die ik wél kende en gebruikte. Nu ik stap voor stap de kracht van systemisch werk ontdek, zie ik steeds scherper dat sommige leidende principes in ons vak toe zijn aan herziening of zelfs een volledige omkering. Ik onderzoek de meerwaarde en synergie van systemisch werk vanuit verschillende rollen die ik heb bekleed. De rol van ontwerper, beleidsmaker en projectleider. Dit artikel gaat over mijn rol als beleidsmaker.

In Den Haag ben ik opgeleid als beleidsmaker. Ik startte dat vak via de prachtige pressurecooker van het Rijkstraineeprogramma. In twee jaar mocht ik op vier verschillende werkplekken onderzoeken wat er nationaal nodig is om te komen tot zorgvuldige ruimtelijke planning. Bij Rijkswaterstaat leerde ik van mijn hoofdingenieur-directeur (HID) Sjef Diris het principe ‘Je gaat erover of niet’. Zo ontdekte ik de waarde van een heldere ordening van taken en verantwoordelijkheden bij het ontwikkelen van beleid en het organiseren van de uitvoering.

Ook het subsidiariteitsbeginsel kwam in mijn leven. Het principe om verantwoordelijkheden en bevoegdheden bij voorkeur neer te leggen op het laagste of meest nabije niveau van bestuur, tenzij een hogere instantie beter in staat is om die verantwoordelijkheid uit te voeren. Hoe lager in de ordening hoe beter. Wat hoort dan nog thuis op de nationale schaal? Het bleek mij al snel dat dit niet alleen een vakmatige discussie is. Vaststellen wat we centraal organiseren is ook heel politiek. Zo wilde minister Pronk graag zelf rode en groene contouren rond de steden trekken. We hadden de vijfde Nota Ruimte om dat te regelen klaar, maar met de val van het Kabinet over Srebrenica viel ook de centrale sturing in de ruimtelijke ordening.

Inmiddels is er in de ordening van de ruimtelijke ordening veel gebeurd. De eerste drie kabinetten Rutte gingen vanuit ideologische overtuiging vol voor decentralisatie. Inmiddels is met de Omgevingswet deze nieuwe ordening van ‘Je gaat erover of niet’ geformaliseerd.

Ruimtelijke plannen zijn alleen bindend voor de overheid die ze maakt. Daarmee is de vanzelfsprekende hiërarchische ordening van hoge schaal naar lagere schaal uit de ruimtelijke ordening verdwenen. Je moet stevig met aanvullende juridische instrumenten gaan strooien, wil je als Rijk nog formele ‘doorwerking’ van je beleid organiseren.

Klopt dit wel? Wat gebeurt er als we vanuit overtuiging zeggen dat een maatschappelijke opgave niet de onze is, maar we onlosmakelijk verbonden zijn met het systeem waarin de opgave zich voordoet?

In opstellingen zien we namelijk dat die gelijkwaardige horizontale ordening tussen overheden vaak helemaal niet logisch is. Het is voor een systeem juist fijn dat een overheid die kijkt en handelt op een hoger schaalniveau, ook echt de rol inneemt van hoeder van dat overstijgende belang. Dit blijkt ook in het stikstofdebat. Onze nationale overheid moet Europees beleid uitvoeren om aan internationale verplichtingen te voldoen. Het wordt lastig als deze verantwoordelijkheid te zeer wordt neergelegd bij lokale overheden of zelfs individuele ondernemers. We vragen hen nu om via eigen en vrijwillige maatregelen gebiedsoverstijgende belangen te behartigen.

In een opstelling over landbouw op de Veluwe zagen we bijvoorbeeld dat het juist de gemeente was die provincie en Rijk kon uitnodigen om vanuit hun plek in de ordening kaders te stellen. Doordat de gemeente zijn eigen positie in de hiërarchische ordening innam en het leiderschap toonde om dat ook van andere overheden te vragen, kwam er rust in het systeem en dynamiek in de kansen voor ruimtelijke transformatie. Hiërarchische ordening wil dus niet zeggen dat dit betekent dat oplossingen top down moeten neerdalen op de lagere schaalniveaus.

In gebiedsopstellingen zien we veel gedoe tussen partijen en gepolariseerde situaties. Een conflict in de bovenstroom kent vaak een oorzaak én een begin van een oplossing in de onderstroom. Wat ons opvalt is dat de partijen zich vaak sterk identificeren met hun eigen primaire taak of opdracht. Dit leidt tot (ogenschijnlijke) belangentegenstellingen, onderlinge frictie en onbegrip. De relaties verharden en het proces van samenwerken aan ruimtelijke ontwikkeling stagneert. Zo was er bijvoorbeeld een casus van een gemeente waarbij de ontwikkeling van de landbouw en andere functies helemaal vast zat door natuurwetgeving. Boeren, ondernemers en inwoners waren boos op de overheden, maar zeker ook op elkaar.

In de gebiedsopstelling ontstond ruimte toen één van de overheden heel expliciet het landschap en de identiteit van het gebied centraal stelde. Deze interventie bracht alle partijen in beweging. In plaats van zich af te zonderen op een eigen plek, groepeerden ze zich rond het landschap en ervoeren ze een gezamenlijk belang én zicht op een gezamenlijk ontwikkelperspectief.

In het landschap komen alle functies samen. We zien in opstellingen vaak dat het landschap kan fungeren als verbinding tussen partijen. Ze ervaren elk op hun eigen manier zowel een verbondenheid mét als een afhankelijkheid ván het landschap. We zien hoe dat landschap ook verbindend kan zijn bij het formuleren van een gedeelde bestemming.

Stap voor stap kom ik er dus achter dat wij zelf én onze belangen verbonden zijn en dat we vanuit onze eigen plek in de ordening veel invloed hebben op al die andere plekken. Door te werken vanuit het besef van samenhang zijn we veel effectiever dan door te werken vanuit afgescheidenheid. ‘Je gaat erover of toch!’